Friday, January 1, 2010

Taxe carbone : une censure sensée

Here is Eloi Laurent's reaction to the decision of the Conseil Constitutionnel. As you will see, Eloi approaches the issue differently from me and gives a careful argument in justification of the CC's decision. Apologies to those who don't read French, but I don't have time to translate this. Here is Eloi:



La décision du Conseil constitutionnel n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2009/2009-599-dc/decision-n-2009-599-dc-du-29-decembre-2009.46804.html qui censure les articles du projet de loi de finances instituant une taxe carbone en France au 1er janvier 2010 peut difficilement être considérée comme une bonne nouvelle. Le combat pour la taxe carbone, qui a été âpre, va reprendre de plus belle dans le contexte des élections régionales, propice à toutes les politicailleries, comme on le voit avec le soi-disant débat sur la soi-disante identité nationale. Or la décision du Conseil, qui appelle un nouveau texte de loi, ne touche pas aux deux défauts majeurs du projet gouvernemental - un niveau de départ de la taxe trop faible (17 euros) et des mesures de compensation mal calibrées - et ne permettra donc pas d'y porter remède.



On peut être d'autant plus inquiet que la dernière fois que le Conseil a statué sur la réforme de la fiscalité écologique française, l'affaire s'est mal terminée : devant la censure partielle de sa proposition de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) par la décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000

http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2000/2000-441-dc/decision-n-2000-441-dc-du-28-decembre-2000.460.html , le gouvernement Jospin a préféré renoncer purement et simplement à son ambition de taxer les émissions de gaz à effet de serre. Dix longues années ont alors été perdues dans la lutte contre le changement climatique.



Et pourtant, la présente décision du Conseil constitutionnel est riche de deux inspirations qu'il faut bien qualifier d'excellentes : le gouvernement français doit accélérer la mise aux enchères des permis sur le marché européen du carbone ou, à défaut, trouver une solution équitable de remplacement ; la lutte contre le changement climatique doit être considérée comme un objectif de portée constitutionnelle et les politiques publiques qui s'y rapportent peuvent faire l'objet d'un examen par le Conseil sur la base de leur efficience.



Sur le premier point, une certaine confusion s'est installée dans le débat public en France. Le Conseil ne condamne pas toutes les exonérations et régimes de faveur contenus dans le projet de loi de finances : il range sous la rubrique « d'exonérations » deux catégories bien différentes de traitements différenciés sous le régime de la taxe carbone.





Considérant, en particulier, que l'article 7 fixe, pour chacune des énergies fossiles qu'il désigne, le tarif de la contribution sur la base de 17 euros la tonne de dioxyde de carbone émis ; que cet article et l'article 10 instituent toutefois des exonérations, réductions, remboursements partiels et taux spécifiques ; que sont totalement exonérées de contribution carbone les émissions des centrales thermiques produisant de l'électricité, les émissions des mille dix-huit sites industriels les plus polluants, tels que les raffineries, cimenteries, cokeries et verreries, les émissions des secteurs de l'industrie chimique utilisant de manière intensive de l'énergie, les émissions des produits destinés à un double usage, les émissions des produits énergétiques utilisés en autoconsommation d'électricité, les émissions du transport aérien et celles du transport public routier de voyageurs ; que sont taxées à taux réduit les émissions dues aux activités agricoles ou de pêche, au transport routier de marchandises et au transport maritime ;

Sont ici mêlées différentes catégories d'exonérations (taux réduits, taxation différée, exonérations partielles, exonérations totales) décidées pour différente motifs, mais qui sont en principe toutes contraires au principe d'égalité  devant l'impôt énoncé à l'Article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. » En réalité, il y a, selon le Conseil, des exonérations justifiées (et donc conformes à la Constitution) et des exonérations injustifiées (et dès lors contraires à la Constitution).

La décision de Décembre 2000 sur la TGAP précisait déjà à ce sujet que «  le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ». Plus précisément encore, le Conseil indiquait que « les différences de traitement » devaient être « en rapport avec l'objectif que s'est assigné le législateur » pour qu'elles ne soient pas « contraires au principe d'égalité devant l'impôt ». Le Conseil réaffirme aujourd'hui clairement cette jurisprudence :



le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d'inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d'intérêt général, pourvu que les règles qu'il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs ;



C'est donc sur un examen de conformité que repose ici le contrôle de constitutionalité : la conformité des moyens proposés par le Gouvernement pour atteindre l'objectif fixé, en l'occurrence la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Or c'est ici que, selon le Conseil, le bât blesse. L'essentiel de la décision tient ainsi dans son alinéa 82 :



Considérant que des réductions de taux de contribution carbone ou des tarifications spécifiques peuvent être justifiées par la poursuite d'un intérêt général, tel que la sauvegarde de la compétitivité de secteurs économiques exposés à la concurrence internationale ; que l'exemption totale de la contribution peut être justifiée si les secteurs économiques dont il s'agit sont spécifiquement mis à contribution par un dispositif particulier ; qu'en l'espèce, si certaines des entreprises exemptées du paiement de la contribution carbone sont soumises au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union européenne, il est constant que ces quotas sont actuellement attribués à titre gratuit et que le régime des quotas payants n'entrera en vigueur qu'en 2013 et ce, progressivement jusqu'en 2027 ; qu'en conséquence, 93 % des émissions de dioxyde de carbone d'origine industrielle, hors carburant, seront totalement exonérées de contribution carbone ; que les activités assujetties à la contribution carbone représenteront moins de la moitié de la totalité des émissions de gaz à effet de serre ; que la contribution carbone portera essentiellement sur les carburants et les produits de chauffage qui ne sont que l'une des sources d'émission de dioxyde de carbone ; que, par leur importance, les régimes d'exemption totale institués par l'article 7 de la loi déférée sont contraires à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créent une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;





Le Conseil paraît ici prendre deux positions : une position favorable aux exonérations et régimes particuliers accordés pour motif économique et une position défavorable aux exonérations totales prévues pour le projet pour un certain nombre de secteurs industriels qui sont déjà soumis, ou vont l'être en 2013, au marché européen du carbone. Ainsi, « la sauvegarde de la compétitivité de secteurs économiques exposés à la concurrence internationale » relève de « la poursuite d'un intérêt général », mais l'exemption totale des secteurs soumis au marché européen n'est justifiée que « si les secteurs économiques dont il s'agit sont spécifiquement mis à contribution par un dispositif particulier ». Or les permis délivrés à ces secteurs le sont, en France, gratuitement pour la phase actuelle du marché, la deuxième, qui courre de 2008 à 2012.



Le gouvernement a donc raison quand il prétend, dans l'exposé des motifs de la taxe carbone http://www.assemblee-nationale.fr/13/projets/pl1946.asp#P2418_414356 , respecter « le cadre communautaire » car, en effet, « L'ensemble des acteurs de l'économie sera…soumis à un signal-prix carbone : dans le cadre du marché européen de permis d'émission pour les principales installations industrielles, via la taxe carbone pour tous les autres : ménages, administrations publiques, entreprises pour les usages autres que ceux couverts par le marché de permis européen, etc. ». Mais le Conseil a raison de préciser que les entreprises ne sont pas pour autant « taxées » dans le cadre européen, dès lors que les permis leur sont distribués gratuitement (ce qui ne les dispense pas pour autant de devoir payer pour polluer davantage que le quota qui leur a été alloué).

La situation, passablement complexe, se corse alors franchement pour le gouvernement. Le plus simple, pour échapper à la censure du Conseil, serait en effet de décréter que les permis qu'il a la charge de distribuer annuellement aux entreprises françaises soumises au marché européen seront désormais payants et non gratuits, ce qui constituerait une réponse satisfaisante aux objections du Conseil. Après tout, l'Allemagne et le Royaume-Uni mettent une partie de leur permis aux enchères. Mais la loi européenne interdit d'allouer à titre payant plus de 10% des permis jusqu'à la fin 2012. Le « dispositif » que le gouvernement va devoir inventer ne pourra donc pas relever de la mise aux enchères pour 90% des permis distribués. Il faudra donc le compléter par l'extension de la taxe carbone jusqu'en 2013 aux secteurs soumis au marché européen. Et au-delà ? Il faudra que le gouvernement, s'il ne veut pas prolonger ce régime de transition, prenne l'engagement devant le Conseil de mettre aux enchères tous les permis français à partir de 2013 sans attendre 2027, date aujourd'hui prévue au niveau de l'Union (il est alors vraisemblable que le gouvernement jouera sur les dérogations pour « fuite de carbone » reconnues dans le « paquet climat-energie » voté en décembre 2008, puisque le Conseil reconnaît l'argument de la « compétitivité de secteurs économiques exposés à la concurrence internationale »).

Du point de vue de l'efficacité écologique et de la justice sociale, le Conseil rend en réalité service au gouvernement. A vrai dire, même si la censure de la taxe carbone constitue à court terme un manque à gagner fiscal, il lui rend également service en termes de finances publiques : la taxe carbone, dans sa nouvelle mouture, rapportera plus que la version initiale (mais il est vraisemblable que ces recettes seront redistribuées, ce qui, dans le cas des entreprises, ne se justifie pas dès lors qu'elles transmettent leur surcoût aux consommateurs sous la forme d'une hausse de prix).

La décision du Conseil est également bienvenue s'agissant des principes qu'elle invoque, au-delà du principe d'égalité devant les charges publiques. C'est en effet la première fois que le Conseil reconnaît explicitement au « réchauffement de la planète » et implicitement au principe pollueur-payeur qui lui est rattaché, rang constitutionnel en prenant appui sur la Charte de l'environnement de 2004.

Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement " ; que son article 3 dispose : " Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences " ; que, selon son article 4, " toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi " ; que ces dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, ont valeur constitutionnelle ;



La Charte de l'environnement fait en effet partie du « bloc de constitutionalité », autrement dit des principes généraux qui, à côté de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 et du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 doivent inspirer l'action du gouvernement et du Parlement français.




La décision du Conseil constitutionnel qui a censuré partiellement la taxe carbone deux jours avant sa mise en œuvre n'a donc pas le caractère « technique » que certains veulent lui prêter pour minimiser sa portée. Elle est le fruit d'un raisonnement juridique précis et impeccable (qui rejoint les préconisations de l'analyse économique) et d'une connaissance fine de la politique climatique européenne. A n'en pas douter, elle embarrasse le gouvernement. Mais elle lui donne également l'occasion de prouver que son engagement écologique n'est pas qu'affaire de stratégie électorale.

Fillon's Fortunes

Is the UMP tiring of Sarko? Might François Fillon emerge from the shadows as a possible replacement? These are the speculative questions taken up by François Fressoz in this Le Monde piece. Political talk of this sort is like wisps of cloud in the distance on a summer afternoon. They may develop into storms, but most likely they will dissipate. It's hard for a foreign observer to know what stock to place in Fressoz's unsourced rumors. There is always grumbling in any political party, and Sarkozy has had a somewhat bad patch recently. But it's also hard to assess Fillon's substance as an independent leader, since he has so willingly placed himself in Sarkozy's shadow and has remained so discreet about their inevitable conflicts. One can respect his discretion, but the questions about what he would do differently remain.